□李晶
  2013年9月,中國(上海)自貿試驗區正式成立。經過一年的發展,自貿區在投資法制領域取得了有目共睹的成績,建立起了以負面清單模式為核心的投資管理體系。自貿區的投資管理以放鬆管製為外在特征,以簡政放權為內在邏輯,與整個中國的行政改革思路一脈相承。在外資管理模式上,由傳統的高門檻轉變為低門檻;由靜態審查轉為動態監管;由內外資區別管理轉為內外資並軌監管;由“命令服從”轉為“服務合作”模式。自貿區一方面進一步放鬆管制,構建公平透明的投資環境;另一方面則加強對外商投資的事中事後監管,註重寬進嚴管。具體在投資開放的法治創新上,體現為以下方面:
  第一,外資準入由正面清單模式轉向負面清單模式。2013年9月30日,上海市人民政府正式對外公佈2013版負面清單,共190條管理措施,占行業比重的17.8%左右,其中禁止類有38條、限制類有74條。2014年6月30日,上海市人民政府公佈了2014版負面清單,與2013版相比,特別管理措施從190條縮減為139條,減幅達26.8%。與此對應,在2013年發佈的23項服務業領域的開放措施基礎上,2014年上海自貿區進一步提出了涵蓋18個國民經濟大類的31條開放措施,開放力度不斷加大。
  負面清單模式是我國投資體制改革的必要嘗試,代表著政府管理體制和理念的轉變。該制度的核心在於建立“法律禁止規定以外即為合法”的政府管理理念,並將其推廣到政府對其他領域的管理中。負面清單模式還有助於接軌國際投資規則。目前,大部分國家都實行準入前國民待遇和負面清單的外資管理模式,正在進行的中美BIT談判也以準入前國民待遇和負面清單為基礎進行實質性磋商。正是在這種情勢下,從“正面清單”到“負面清單”的跨越使得中國與國際接軌。
  第二,外資審批由核准制改為備案制。自貿區對在負面清單之外的領域投資,由核准制改為備案制管理。“輕審批”和“重監管”成為我國外商投資領域改革的趨勢和方向。這是從根本上和制度上實現簡政放權,在這之後,外資管理的備案制迅速推廣到全國,繼而引發公司法的修訂,政府管理體制上的變革跨出了重要一步。
  第三,外企登記制度由註冊資本實繳制改為認繳制,由“先證後照”改為“先照後證”。除法律、行政法規另有規定外,自貿區內公司實行註冊資本認繳制,不登記公司實收資本。與註冊資本認繳制相對應,在自貿區實行“先照後證”登記制,即除法律、行政法規、國務院決定規定的企業登記前置許可事項外,自貿區內企業向登記機關申請登記,取得營業執照後即可從事一般生產經營活動。登記制度的改革,就是降低準入門檻,強化市場主體責任,促進形成誠信、公平、有序的市場秩序。它不僅表明登記機關的工作方式和態度發生了變化,更重要的是體現了政府行政理念的轉變,即政府行政職能由“全能政府”向“有限政府”轉變,進一步釐清了政府與市場的關係,符合市場經濟發展的內在要求。
  第四,投資管理由政府單一監管轉向政府和社會綜合監管,由靜態監管轉向動態監管。2013年3月,上海市工商行政管理局印發《中國(上海)自由貿易試驗區企業年度報告公示辦法(試行)》以及《中國(上海)自由貿易試驗區企業經營異常名錄管理辦法(試行)》,開始在自貿區內試行企業年度報告公示和企業經營異常名錄製度。實行年報公示制度的主要目的是為了引導政府職能轉變,推進企業信用信息公示,強化社會監督。2014年8月,該制度進一步推廣至全國,企業年檢自此成為過去式。企業年報公示制度作為實行註冊資本認繳制的必要配套措施,將進一步通過運用信息公示、社會監督等手段保障公平競爭、強化對企業的信用約束,保護交易相對人和債權人利益,保證交易安全,維護市場秩序。另外,自貿區還建立起公共信息服務平臺和統一的監管信息共享平臺,對區內企業進行信用核查,促進監管信息的歸集、交換和共享,整合監管資源,推動全程動態監管,提高聯合監管和協同服務的效能。
  第五,與國際投資規則中的“透明度要求”接軌。自貿區條例不僅規定了政府對於法律法規等的公佈義務,還規定瞭解讀說明義務以及公眾對文件的異議權。更重要的是,自貿區的透明度條款規定了公眾通過行政程序對規範性文件提請審查和對具體行政行為申請行政覆議的權利,使得透明度規則不再停留在宣示性條款的水平,而是有了實施機制。
  第六,對投資風險防範的制度創新。自貿區建立涉及外資的國家安全審查工作機制。對屬於國家安全審查範圍的外商投資,投資者應當申請進行國家安全審查;有關管理部門、行業協會、同業企業以及上下游企業可以提出國家安全審查建議。當事人應當配合國家安全審查工作,提供必要的材料和信息,接受有關詢問。在負面清單管理模式之下,國家安全審查將成為外資市場準入的“安全閥”。
  值此自貿區成立一周年之際,回顧過去展望未來,自貿區將在投資開放和法治創新的道路上不斷向前發展:繼續壓縮投資領域的負面清單;進一步提升和發展服務業,特別是金融、教育、文化、醫療、法律服務等領域,升級產業結構;與2015中美BIT談判接軌,全面構建公平、開放、透明的投資環境。
  (作者單位:華東政法大學國際法學院)
  (原標題:法治創新為投資開放保駕護航)
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